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全球能源治理組織亟待創新

麵對當前氣候變化、環境危機和能源安全的多重相互關聯的挑戰,全球性能源治理機製是各國參與能源合作的共同訴求。從國家經濟發展和戰略安全的角度看,正是基於能源變革引發的能源安全這一剛性需求的各國普遍一致性,推動了各國在國際能源法律與政策方麵的協調與合作。
  當前全球能源生產和消費中心割裂情況進一步凸顯。加拿大油砂、美國頁岩氣、巴西鹽下油已經實現群體產量上升。傳統天然氣生產大國俄羅斯、卡塔爾等受到頁岩氣生產的影響,對全球能源的影響力正在下降。全球能源消費市場向新興發展中國家轉移,其中以印度和中國的增長最快。據預測,到2030年,大部分新增的全球能源消費將會來自新興發展中大國。而全球隻有一個複雜的能源體係,對於所有參與者來說,參與全球能源治理就在於從一體化大係統的獲取穩定。
  然而,盡管世界麵臨著許多巨大的能源挑戰,卻沒有一個關於能源問題的討論或行動機製——沒有“世界能源組織”。國際能源管理機製在地區和專業性上是碎片化和分散的,有一些機製和組織還是重複的。例如,盡管能源是聯合國20多個專門機構關注議題,如聯合國開發計劃署、聯合國糧食與農業組織、聯合國氣候變化框架公約,能源議題也在聯合國可持續發展委員會、2002年約翰內斯堡世界可持續發展峰會、2012年裏約能源憲章條約聯合國峰會上被重點關注,但是聯合國至今也沒有專門的能源機構。
  在經濟合作與發展組織(OECD)的機製下,成立於1974年的國際能源機構——國際能源署(IEA)是西方能源進口國的合作平台,擁有高效能的專家團隊,是世界能源資料的主要來源,在全球能源治理過程中起到關鍵性作用。然而世易時移,隨著全球經濟格局的改變、新興發展中大國的崛起,國際能源署目前僅僅有34個成員國,由於IEA成員國必須首先是OECD的成員,因此沒有代表中國、俄羅斯、印度、巴西的利益,這從很大程度上限製了IEA成為全球能源機構,也削弱了其代表性和權威性。成立於1991年的國際能源論壇(International Energy Forum),成員包括60多個能源生產國與消費國,尤其是在2003年利雅得常設秘書處的設立,使得該論壇沿著國際化的路線發展,但是缺少一個堅固的組織結構和明確的任務宣言。《能源憲章條約》(Energy Charter Treaty)為能源國際貿易的規則製定提供了全麵應對的途徑,然而由於俄羅斯和美國的拖延和抵製,能源憲章組織的發展也出現了問題。
  自從第一次石油危機開始,西方七國集團(G7)一直致力於擴張國際能源署和建立一個全球化的組織來提升能效,但是由於內部的利益衝突、缺乏有效的機製來確保各方履約和不能接納非會員國家,G7或者G8不能夠實現有效的全球能源治理。因此,20國集團(G20)的治理作用被不斷提上議事日程。
  G20由八國集團(美國、日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大、俄羅斯)和11個重要新興工業國家(中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韓國和土耳其)以及歐盟組成。由於八國集團和國際能源署在能源安全協調方麵已經力不從心,雖然法國和委內瑞拉在上世紀90年代建立了國際能源論壇,沙特2003年在利雅得建立了秘書處,現在國際能源論壇有89個成員,但國際能源論壇當前的影響力還遠遠不及IEA。
  G20成員國既包括能源生產大國又包括能源消費國,所以它被認為能在不同的能源機構和其他的國際性能源組織如《聯合國氣候變化框架公約》、國際能源機構、世界銀行、能源憲章秘書處、世界貿易組織、石油輸出國組織、國際能源論壇、世界氣象組織等組織中發揮協調作用。然而,作為一個沒有常設機構的非正式政治組織,它還需要在G20之外發揮作用。
  除了供需基本麵以外,匯率、國際金融市場投機行為、壟斷勢力、國際地緣政治與事件等因素都對能源價格有影響,加劇了價格的波動,對全球能源安全帶來越來越大的風險,這也需要G20這樣的政治經濟協調平台來統籌。因此,G20是唯一能改善全球能源管理的具有政治影響力的論壇。而且,為了與國際金融製度下對治理安排改革的努力相適應,G20的中心目標應該是確保全球所有的經濟組織都能適應不斷快速變化的全球經濟。G20已經執行了一係列關於能源的政策。2009年匹茲堡峰會提出了取消礦物燃料補貼、提升能源市場透明度來降低價格波動、鼓勵可再生能源技術並提高能效。2013年,俄羅斯建立了G20可持續能源工作組,這個小組將關注提高能源市場的透明度、能效與綠色增長、保護海洋環境。
  當前經濟合作與發展組織(OECD)的石油占全世界石油消費的63%,歐盟(EU)占18%,亞太經合組織(APEC)占54.5%,東盟(ASEAN)占43%。美國、日本既是OECD和IEA成員,也是APEC成員, 而中國隻是APEC成員,參與世界石油事務的程度要低於美、日等國。2012年,中國國家領導人提出在G20中納入全球能源治理參與G20的能源治理,有利於中國積極融入現有的全球能源治理,有利於中國充分了解和掌握國際能源遊戲規則和權力博弈結構,在以我為主的基礎上,平衡能源合作和國家利益的關係,確定中國國家利益和現有國際能源機製的交匯點,通過妥善運用全球能源治理機製,來實現有利於中國能源利益的國際環境。